가. 이승만 정부의 대북 정책
남한은 UN의 감시하에 선거가 실시되었기 때문에 한반도의 유일한 합법정부이며 북한은 반국가 불법단체라는 입장을 주장하였다. 한국전쟁 과정에서도 북진통일을 완수해야 한다는 입장을 미국에 전달하고 휴전협정에 반대하고 참여도 거부하였다. 1954년 5월 제네바 회담에서 한국은 인구비례에 의한 UN 감시하의 총선거를 통한 한반도 통일방안을 제시하였으나 공산진영의 반대로 무산되었다. 이승만 정권은 임기내내 북진통일을 주장하였으나 이의 실천을 위한 아무런 행동도 하지 않아 결국 북진 통일론은 자신의 입지를 다지기 위한 정치적 구호에 그치기만 하였다. 이승만 정권은 4.19 학생운동에 의해 무너지면서 북진통일론에 대한 지지기반도 붕괴된다.
나. 장면정부의 대북정책
4.19 과정에서 혁신운동의 리더 역할을 한 사회대중당은 남북교역 및 통신거래의 활성화를 촉구하였다. 혁신 동지 총연맹을 포함한 민주당 및 사회단체가 ‘남북 통일위원회’를 구성하여 정치적 남북통일을 제안했다. 그러나 1960년 7월 총선에서 승리하자 민주당은 태세전환한다. 민주당은 ‘선 건설 , 후 통일’ 이라는 보수적이며 소극적인 대북정책을 펼친다. 윤보선 대통령은 1960년 취임 기자회견에서 ‘ 통일 이전에 우리는 제일먼저 이 나라를 부강하게 만들고 국민들을 애국적인 국민으로 만들지 않으면 안된다 그렇게 될 때에만 한국의 통일은 의의가 있을 것이며 우리가 원하는 방식으로 한국은 통일될 것“ 이라고 말한 것을 보면 알수 있다. 당시 일제시대 -> 이승만정부를 거치며 형성된 진보세력과 보수(친일)기득권세력간의 대북정책에 대한 입장차이는 갈등의 원인이 되었고 이러한 전통이 지금까지도 지속되고 있는 것이다.
다. 박정희 정부의 대북정책
선 건설 후 통일론은 박정희 정권에서도 그대로 유지된다. 이때, 혁명공약이란 것을 발표하는데 그 내용은 “ 민족적 숙원인 국토통일을 위하여 공산주의에 대결할 수 있는 실력 배양에 전력을 집중한다” 는 것이다. 박정희 대통령은 “우리의 경제, 우리의 민주주의가 북한에서 넘쳐흐를때 그것이 곧 통일의 길이된다“ 라고 말했다고 전해졌다. 1969년 7월, 아시아인의 방위는 아시아인에게 맡겨야 하고 종래의 대결위주의 대 공산권 전략은 대화위주로 전환해야한다는 ‘닉슨 독트린’이 선언되면서 남한에서 통일논의가 활발해진다. 1971 년 8월 남북적십자회담이 개최되고 여러 차례의 남북고위당국자들의 비밀접촉결과 1972년 7월 역사적인 7.4 남북공동성명이 발표되었는데, 이는 자주, 평화 , 민족대단결 이라는 조국통일 3대원칙에 합의한다는 내용을 띄고 있었다. 그러나 북한은 각국 당국자뿐만 아니라 남한의 정당 및 사회단체 대표들을 참석시켜야 한다고 주장하였다. 이것은 박정희 독재정권에 항거한 남한 내의 진보세력까지 포함한 것이여서 박정희는 이를 거절했고, 이로 인해 남북갈등이 생겼고 대화가 단절되었다.
국제관계변수에 의해 남북관계가 움직였을뿐, 박정희 정부가 적극적으로 대북정책을 실행에 옮기지 않았으며. 그러기 쉽지 않았다. 미의회에 보고된 프레이저보고서를 통해 알수 있듯이 당시 한국은 정치, 경제적으로 미국의 통제아닌 통제를 받는 상황이었다.
라. 전두환 정부의 대북정책
군사정권의 연장인 전두환 정권은 1980년 광주민주화항쟁에서 '북한군의 개입으로 폭동이 일어났다' 고 발표하며 '폭동'을 진압한 이후, 북한에 대한 태도가 급변한다. 상식적으로 북한에 대해 강경하고 적대적인 태도를 취하는것이 당연한데, 오히려 적극적이고 우호적인 대북정책을 펼친다. 북한의 ‘고려민주련방공화국통일방안’에 대한 대안으로 1981년 1월 남북한 당국 최고 책임자의 상호 방문을 제의하고, 그 후 1982년 1월 전두환 정부는 남한 최초의 통일방안인 ‘민족화합 민주통일 방안’을 제시 하였지만 북한은 이를거절한다. 남한의 경제력이 북한보다 월등히 앞서게 되면서 대북정책은 이전 정부에 비해서는 적극적인 자세를 취한다. 북한의 각종 도발과 테러속에서도 전두환정권은 우호적 입장을 견지하며 ‘기본관계협정’을 체결하고 남북대표로 ‘민족통일협의회’를구성하는등 가시적인 성과는 이룩하지만 실질적인 성과로 이어지는 과정이 부실했다. 북한군개입설은 전두환 정부의 광주시민학살을 정당화 하기 위한 주장일뿐이었다는게 뒤늦게 드러나게 됐다. 결국은 1986년 초 팀스피리트 훈련을 이유로 북한은 남북대화의 중단을 선언하게된다.
마. 노태우 정부의 대북정책
노태우 정부는 역대 정부중에서 가장 적극적인 대북정책을 피게된다. 이 당시 이루어놓은 대북성과도 적지않다. 노태우 정부는 국정운영의 최우선순위를 88서울올림픽의 성공적인 개최와 북방외교의 적극적인 추진에 두면서 보다 개방적이고 능동적인 대북정책 추진하게 된다. 1988년 자주, 평화, 민주, 복지의 통일이념과 민족공동체 구성의 필요성을 강조하는 7.7 선언 발표한다. 그러나 북한은 미국의 시나리오에 따라 전임자의 영구 분단안과 다를 바 없다는 이유로 거부 입장을 분명히 했다.
북한측의 부정적 반응에도 불구하고 노태우정부는 1988년 9월 한민족 공동체 통일방안을 제시하는데 북한은 이것이 미국의 짜여진 시나리오 대로 한국이 꼭두각시 노릇을 하는 것 뿐이라면서 남한의 제의를 거절한다. 이러한 분위기는 계속 유지되다가 여러 차례의 실무 접촉 끝에 1990 월 제 1차 남북 고위급회담이 성사된다. 이어 1991년 10월 남북한 UN 동시가입이 추진되었고 그 후 남북관계 협력은 급진전된다. 핵문제도 이때대두되고 남북한은 핵문제에 대한 세차례의 대표접촉을 통해 1991년 12 월 ‘ 한반도 비핵화에 대한 공동선언’에 합의한다. 남한은 성실히 이행했으나 북한은 비밀리에 핵무기 개발을 진행 시키면서 1992 년 9월 남북 고위급회담을 일방적으로 중단한다.
바. 김영삼 정부의 대북정책
미국과의 동맹도 흐트러지고 대북정책도 일관성이 없었으며 운까지 따라주지 않았던 때 였던 것 같다. 사실 약소국 한국으로써 일관성을 가지기 힘든 국제정세였다. 1993년 11월부터 1994년 6월까지 북한 핵문제를 둘러싼 국제적 긴장이 지속되었기 때문이다. 게다가 불행히도 1994년 6월 카터 전 대통령이 북한을 방문하여 핵문제에 관한 타협안을 이끌어 내고 김일성은 남북 정상회담에 대한 의사를 카터에게 전달하여 평화무드가 조성되어가던 중, 김일성의 급작스러운 사망으로 정상회담은 무산되었고 그 과정에서 ‘조문 파동’으로 남북한 관계가 악화된다. 이후 김영삼 대통령은 1994년 8월 ‘한민족 공동체 건설을 위한 3단계 통일방안 ’제시하지만 이에 대해 북한은 ‘비현실적이고 일고의 가치도 없다’는 이유로 거절한다.
사. 김대중 정부의 대북정책
70년대 초부터 3단계 통일론을 주장해 온 김대중 대통령이 취임하면서 남한의 대북정책은 보다 포용적이고 적극적인 성격을 띄게되고 일관성있게 유지된다. 햇볕 정책으로 불리어지는 김대중 정부의 평화와 협력을 대북정책은 북한이 쉽게 붕괴되지 않으며 흡수통일이 가능하다 하더라도 그 후유증이 매우 크기 때문에 바람직하지 않다는 판단에 기초한 것이다. 햇볕정책의 핵심은 정경분리의 원칙에 입각한 북한에 대한 경제적 지원이다. 따라서 북한의 잠수정 침투사건에도 불구하고, 경제적지원 및 투자는 흔들림없이 계속되었다. 1998년 9월 금강산 관광사업을 허용하고 기업인의 방북 확대 투자를 장려하는 조치를 취한다. 그럼에도 불구하고 북한은 여러형태의 도발을 감행하는데, 남한정부는 전두환정부 처럼 우호적입장을 견지한다.
북한의 이러한 2중적인 행동은 남한과의 평화로운 관계개선을 시도한 지도부와 남한과의 평화적 관계개선에 반대하는 북한군부의 충돌에서 일어난 우발적인 사건으로 해석한 전문가들도 있었다.
대북 화해협력정책을 통해 남북정상회담을 성사시켰으며 남북관계를 대립과 갈등의 관계로부터 화해와 협력의 관계로 전환시켰음을 자부해 온 김대중정부에게 북핵 문제의 재 등장은 당혹스러운 사건이었다. 그러나 두번째 북핵 문제가 등장한 이래 한국 정부는 기본적으로 북핵 문제를 대화를 통해 평화적으로 해결한다는 원칙적 입장을 정립,유지했다. 미국이 북한이 농축우라늄 핵개발계획을 시인하였다고 하면서 강경한 태도를 보인데 반하여, 한국 정부는 북한의 핵개발계획 시인은 대미 대화재개 의지를 함축하고 있는 것으로 보았다.
2002년 10월 17일 북한의 농축우라늄 핵무기프로그램과 관련한 한,미 공동발표에서 한국의 기본입장은 4가지로 정리되었다. 즉
①북한의 어떠한 핵개발에도 반대,
②한반도비핵화를 위해 북한의 모든 의무준수 촉구,
③모든 문제는 대화를 통한 평화적 방법으로 해결 및 한,미,일 공조 계속 강화,
④남북대화 경로를 통해 북측에 문제제기 등이다. 이때 미국은 대북 중유공급 중단하겠다
는 방침을 세웠다. 김대중 정부는 이에 대하여 일본과 함께 반대 입장을 표명하였다. 그러나 미국의 주도 아래 한국, 일본, EU 등으로 구성된 KEDO 집행이사회는 11월 15일 12월 분부터 대북 중유공급을 중단하였다. 이후 북한은2003년 1월 10일 NPT에서 탈퇴한다는 정부 성명을 발표했다.
북핵 문제의 대화를 통한 평화적 해결 입장 기조는 노무현 대통령의 '참여정부' 로 이어졌다.
아. 노무현 정부의 대북정책
노무현 정부는 대북정책을 평화.번영정책으로 표현하면서 대화를 통한 문제 해결과 상호 신뢰 우선과 호혜주의를 강조하였고 남북당사자간의 협력을 중시하였다. 또 이러한 정책을 국민과 함께하는 정책이란 의미로써 참여정부라 명명하였다. 노무현 정부는 독자적인 대북정책을 제시하기 보다는 김대중 정부의 햇볕정책을 발전적으로 승계할 것을 목표로 삼았다. 북핵문제와 관련해서 평화적 해결을 위한 전기를 마련하고, 남북 화해협력을 지속하고 남북 군사회담을 정례화하고 남북정상회담 등을 통한 평화정착의 토대를 마련하여 외교적 역량을 강화하여 동북아 평화협력의 분위기를 조성한 후에 북핵 문제를 해결하자는 목표를 세웠다.
이 과정에서 노무현대통령은 '동북아 균형자' 론을 제기하였다. "우리 외교는 동북아 질서를 평화와 번영의 질서로 만들기 위해 역내 갈등과 충돌이 재연되지 않도록 균형자 역할을 수행해야 할 것" 이라고 말하였다. 한국이 미.일과 중.러의 대결에 종속변수가 되지 않고 자주적 외교노선을 개척해 나가는 독립변수가 되겠다는 의지의 표현이었으나, 당시 대부분 언론으로부터 어불성설이라고 비판받았다. 중국이 더더욱 급부상하여 확고한 G2가 된 현상황에서 노무현정부의 '동북아 균형자론'은 현실적인 전략을 넘어서서 필연적인 전략으로 평가된다.
또한, 평화대북정책의 기본은 자주국방의 기초아래 가능하다고 봤다. 국방예산 증액비중을 11.4%까지 늘리면서도. (이는 노태후, 전두환정부 다음가는 수치). 개성공단, 남북 철도 연결, 2차 남북정상회담 개최 등으로 실질적 경제교류협력의 진전을 보인다. 거시경제효과라는것은 장기적으로 관망해야 함에도 불구하고 당시 언론으로 부터 퍼주기식 대북정책이라는 비난을 받게된다.
자. 이명박 정부의 대북정책
경제문제와 정치문제를 분리하는 실리우선의 대북정책을 할것이라는 것이 이명박 정부의 발표였다. 경제대통령이라는 컨셉에 맞게 정경을 분리하겠다는것.
그러나 일관성없는 정책결정의 반복으로 정경분리는 되지 않았다. 북핵변수의 등장으로 국제정치에서 운신의폭이 줄어든것은 사실이지만, 국제사회와의 공조나 외교적대응조차 볼수없었다. 김대중, 노무현 정부 당시의 정상회담등을 통한 선언문들을 이행 할수 없다는 등의 강경 일변도로 가면서 대북관계가 경색되어버렸다. 엎친데 덮친격으로 천안함사건이 터지는등, 북한과의 관계가 전반적으로 악화된 5년이었다.
이명박 정부는 국제정세에 따라 정책의 일관성을 쉽게 잃었다. 북핵 국면이후 급변하는 국제사회의 대북기조에 뒤쳐지지 않기 위해 기존의 엄격한 상호주의론은 대부분 사라졌다. 예를들어 옥수수 5만 톤 등 식량지원과 관련해서는 미국이 북한에 지원키로 한 식량 50만 톤이 북한 항구에 도착하기 시작하자 정부는 “북한의 요청이 있어야 식량을 지원할 수 있다”(4월)에서 “별도의 남북 대화가 없어도 지원할 수 있다”(6월30일)로 바뀌었다.
경제와 정치를 분리하여 경제적 실리를 취하겠다던 전략도 말뿐이었다. 정권초기인 2008년 3월 김하중 통일부 장관이 “북한의 핵 포기 없이는 개성공단 확대도 없다”고 발언하여, 파문을 일으켰다. 정경분리는 보이지 않았다. 그런데, 이런 입장은 같은해 10월 180도 변한다. “앞으로 개성공단 사업의 안정적 발전 방안을 적극 검토해나가겠다”고 개성공단과 10ㆍ4 정상선언에 대한 입장을 전달했다.
또한 국내정치에서 불리할때마다 북한을 이용하여 상황을 타개하려는 모습이 여러번 보여지면서, (천안함 사건 조사의혹 및 북측에 천안함사태 사과 요청 사건, 총기발사 1000달러 사건 등) 대북정책을 국내정치의 변수로 전락시킨 정부가 이명박정부이기도 하다. 대북정책을 독자적 정책철학을 가지고 일관적으로 추진하기 보다는 국내정치에서 한나라당(지금의 자유한국당)이 불리할때 마다 이를 돌파하기 위한 수단으로 대북정책을 펼침으로서 대북관계는 급속히 악화된다.
또한, 국정원의 대북정보능력의 핵심이던 유능한 해외파견요원들은 국내로 배치하고, 경험이 전무한 요원들을 해외배치시키면서 대북정보력이 급격히 약해진것이 이명박정부때다.
차. 박근혜 정부의 대북정책
합리적 원칙과 소통을 중시한 '신뢰프로세스'가 박근혜정부의 대북정책기조 이다 . 정권 초기 6자회담을 통해 북한을 대화창구로 이끌어내겠다는 원칙을 바탕으로 중국과 미국의 협조를 이끌어냈다. 미국 방문을 통해 이끌어낸 미국의 반응은 박근혜정부가 바랬던 것과는 다른 것이었으나 어쨌든 긍정적 상황이었고 순조로웠다.
그러나, 북한과의 직접소통은 제대로 이뤄진것이 없다. 장관급 회담에서 북한참석자의 급이 맞지 않는다는 이유로 회담을 결렬시킨 사건은 북한 권력구조와 남한 권력구조의 특이성을 고려하며 협의해온 역대정부들에 비해서 상대의 권력구조를 전혀 고려하지 않은 판단이었다는게 전문가들의 일반적 평가이며, 평화회담을 주창하면서도 보수단체의 대북전단지살포는 묵인하는 한국정부에게 북한은 제재할것을 요구했는데, 북한 대북전단지 살포가 항공법, 남북교류협력법 제13조와 제14조에 저촉되는 상황임에도 불구하고, 대북삐라살포를 제지하지 않으면서 남북회담은 다시 결렬되었다. 즉, 남북평화, 통일등의 문구는 박근혜정부의 정치적 구호에 지나지 않는것이 아니냐는 분석이 나오고 있다. 통일에 관한 언급으로 대통령의 대북소통의지를 표현한 것에 비해 실질적인 접근의 노력은 이뤄지지 않았기 때문이다. 이러한 적대적관계가 지속되어오던 과정에서 급작스레 튀어나온것이 '통일대박론'이다. 북한과의 통일이 경제적이익을 담보한다는것. 통일이라는 정치적 국론을 경제적관점에서 해석한 논지였다.
그런데, 뒤이어 나온 '개성공단폐쇄'는 정책의 연결성, 접점 없는 황당한 결정이었다. 정부고위관료들조차 사전에 인지하지 못하고 있던것으로 알려졌다. 이는 박근혜 대통령의 급작스러운 '구두(口頭)지시'였던 것으로 밝혀졌다. 이와 관련하여 개성공단부지를 아프리카, 동남아 등지로 이전하기 위한 기획부동산 프로젝트가 최순실 영향력 내에 있던 KOICA가 중심이 되어 정부차원에서 가동됐었다는 정황이 드러나면서 비선실세의 국정농단이 대북정책도 좌지우지 한것이 아니냐는 관측이 지배적이다. 십수년간 북한의 이중적태도, 도발에도 유지되어오던 핫라인이 완전히 끊어진것이 이때다. 동시에 북한의 ICBM 미사일의 완성도가 높아지자, THAAD를 국내법을 위반해가며 긴급하게 반입하면서, 대북관계뿐아니라 동북아지역전체의 긴장감이 치솟았다.
한편, 국정원 조직이 박근혜 정부 내내 새누리당과 정부의 정치적 이해관계에 의해 움직여진 정황과 증거들이 드러났는데, 박근혜 정부의 대북정책이 국내정치의 변수로 이용된것은 이명박정부의 그것과 다름없었다.
카. 문재인정부의 대북정책
문재인정부는 2017년 7월 '베를린구상'과 8.15경축사에서 대북정책의 골간을 제시하였고, 이후 공식적으로 '한반도 운전자론'이라고 명명하였다. 대북정책을 '미국', '중국'이 아닌 한국이 주도적으로 운전해보겠다는것이 '운전자론'
북한의 대륙간탄도미사일 개발여부와 핵미사일 탑재가능성이 현실성있는 것으로 알려지면서 한반도를 둘러싼 국제정세는 급속하게 냉각되었다. 북한이 핵까지 개발한 군사국가인점을 감안하면, 직접피해를 볼 인접국인 대한민국은 기본적으로 평화를 지향해야한다는것이 문재인정부의 방향이다. 전쟁은 안된다는것. 하지만, 북한을 협상테이블로 이끌어내기 위해서 미국의 핵우산을 바탕으로한 강한 군사력을 통해 군사적압박과 경제적압박은 필요하다는것이 문재인정부 대북정책의 기본이다.
기본적으로 김대중, 노무현정부의 대북정책기조와 비슷하지만, 문재인정부의 미국과의 대북공조는 이전 정부들에 비해 더욱 강력히 연결되어 있다. 한국정부의 공식발표와 결이 다른 트럼프대통령의 트위터발언들이 국내언론에 수차례 보도되자 동맹국으로써 한미 대북공조 불안여론이 커지고 이슈가된 경우가 수차례이지만, 미국정부의 결정은 언제나 트럼프발언과 궤를 함께하지 않았고, 실무자들이 트럼프대통령의 발언을 수습하는 인터뷰들이 언제나 뒤늦게 미국언론에 퍼지면서, 미국정부는 문재인정부의 대북정책에 강하게 연결되어있고 공조할것임이 확인되었다. ,(트럼프의 사업스타일이 국정운영에도 그대로 드러난다는 의견이 지배적임 - 뻥카치는 스타일)
다자적측면에서는 대북협상에서 가장 중요한 역할인 G2중국과의 관계가 박근혜 정부의 THAAD’거짓말’로 인해 적대적인관계로 급변하며 혐한분위기가 극도로 높아지고, 경제재제로 인해 연간15조원의 피해를 추정했을정도로 한중관계는 악화일로 최악으로 치달았으나, 문재인 정부들어 12월 한중정상회담이후, 중국이 혐한령과 경제제재를 해제하는등. 사드배치에 대해서 중국의 양해를 얻어낸 것은 문재인정부의 성과다.
중국의 대북제재협조를 얻어낸 문재인정부는 다자적협상, UN의 적극참여를 통해 북한을 압박하며 협상의 물고를 트되, 한반도의 직접분쟁 당사자들 끼리 직접대화 자주적대화를 하자는것이 문재인대통령 후보시절부터 일관된 발언이었다. 그럼에도 불구하고 북한은 그에대한 반응을 보이지 않다가 2018년 김정은의 신년사를 통해 화답하였다.
평창올림픽을 통해 얻어낸 대화의 물꼬를 이어나가고, 군사옵션을 포함, 전쟁도 불사한다는 초강경대응을 하려하는 미국과 똘아이짓을 언제할지 모르는 북한을 중재하며 양측의 대화를 주선해나가는 균형자역할을 시험하는 2차시험대에 문재인정부는 올라서 있다.
(지속적으로 업데이트 예정)
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